Et si on faisait défaut sur nos dettes souveraines ?

Cet ouvrage paru en 2019, au lendemain de la crise de la dette grecque et juste avant le bouleversement mondial dû au Covid-19, propose une analyse historique et politique de la dette souveraine et particulièrement du défaut sur celle-ci. L’auteur défend la thèse suivante : un pouvoir structurel de la finance agit sur les États de sorte qu’ils ne puissent pas considérer le défaut de paiement comme une option. Pour comprendre ce pouvoir, il faut se pencher sur la manière dont les Etats se financent. La source principale est bien souvent l’impôt. Or, les ponctions se font de manière ponctuelles, tout au long de l’année, cependant, les dépenses sont quotidiennes. Donc, ce pouvoir trouve son origine dans le besoin vital des Etats à avoir des liquidités. Bien évidemment le besoin se manifeste plus vigoureusement dans les pays non-rentiers, déficitaires, et plus généralement fragilisés, mais tous sans exception, ont recours aux emprunts. Si ce n’est à long terme, au moins à court terme (dont le remboursement doit être effectué en moins de 12 mois).

Comment s’exerce ce pouvoir ? Selon l’auteur, il y a trois mécanismes :

D’abord la discipline du marché, ensuite la conditionnalité des prêts, et enfin l’ampleur de la « passerelle » entre les élites locales et le intérêts étrangers. (cf. encadré)

D’abord, la discipline imposée par le marché. Elle se matérialise par le pouvoir des créditeurs à soumettre les entités endettées à l’obligation de rembourser en jouant sur leurs craintes de perdre l’accès au financement. Ainsi, quand le centre de la finance mondiale était alors Gênes puis Amsterdam, les royaumes européens du XVIe et XVIIe siècle remboursaient systématiquement leurs créanciers. Les Génois se sont organisés de sorte qu’ils puissent exercer un pouvoir structurel sur les rois dépendant des crédits. Leur secret : la concentration et la coordination des établissements de crédits. Philippe II d’Espagne (1556-1598) a bien essayé à différentes reprises de faire défaut sur certaines dettes et de mettre en concurrence ses créanciers.  Toutefois, ses derniers ne lui fournissaient aucune nouvelle ligne de crédit jusqu’à ce que les anciennes soient honorées. Idem pour les Hollandais. Ils réussissaient à se faire rembourser malgré la puissance du royaume d’Espagne à cette époque.

Le besoin de ressources financières et l’absence d’alternatives de financement étaient plus forts que toute forme de coercition pour obliger l’endetté à honorer son contrat. La structure des détenteurs des obligations étrangères était toutefois différente de celle qu’on voit aujourd’hui. En effet, il n’y avait pas de grands établissements bancaires ou de places boursières comme celles qu’on voit à New-York, Londres, Paris ou Tokyo. Des porteurs individuels achetaient des obligations d’un pays ou de l’autre via plusieurs intermédiaires. Le secret réside dans la structure hiérarchisée des établissements de crédit. « Très dispersés à la base, ils avaient tendance à être de plus en plus centralisés au sommet, » écrit l’auteur. « Au sommet de cette hiérarchie, un petit groupe de établissements de crédit privées pouvaient mobiliser leurs réseaux d’intermédiaires d’agents pour maintenir à flot et solvables une dizaine de pays européens. » Il y avait une spécialisation « géographique » par pays emprunteur. Ainsi, le réseau exerçait quasiment un monopole pour chacun des pays emprunteurs.

L’accès aux richesses spoliées par la colonisation des Amériques et l’extraction massive de minerais n’a pas suffi au royaume d’Espagne pour se passer des crédits. Au-delà de la baisse de la valeur des minerais à cause de l’immense quantité introduite sur le marché, le crédit a joué un rôle important pour financer les nombreuses guerres expansionnistes menées par le royaume. La dépendance du débiteur à l’égard de ce cartel de créanciers n’a fait qu’accroître. Cet exemple est une illustration de la discipline imposée par le marché provenant notamment de l’organisation de celui-ci, selon une structure hiérarchisée et concentrée, ils se sont ainsi organisés en « cartel » en situation de quasi-monopole.

L’histoire est pleine d’occurrences de défauts sur les dettes souveraines. Emprunter et faire défaut ont été un cycle avec une régularité quasi parfaite. Quand les paiements reprennent, le passé est aisément oublié et une nouvelle orgie d’emprunts s’en suit, » Max Winkler.

Pour illustrer le deuxième mécanisme, à savoir l’impact de la conditionnalité de l’emprunt, l’auteur évoque le cas de la banque Rothschild qui « s’est taillé une position de pouvoir inégalée dans la politique mondiale au XIXe siècle », écrit-il.  Le défaut sur les dettes souveraines était un phénomène bien répandu durant ce siècle, mais ce qui est étonnant, note-t-il, c’est la discipline des emprunteurs auprès des Rothschild : lors de la crise de défaut des pays d’Amérique Latine qui venaient d’avoir leurs indépendances en 1829, aucune obligation de cette banque n’a été mise en défaut.

C’est une preuve selon Roos que les Rothschild ont réussi à combiner la discipline de marché et des conditionnalités des prêts. En effet, considérant qu’elle détenait dans son portefeuille des obligations de plusieurs dizaines de pays, la banque s’est retrouvée à suivre, parfois à dicter, les politiques fiscales mises en place par ses clients car cela aurait un impact sur la capacité future des clients à pouvoir honorer leurs dettes. Certains pays se sont adaptés aux attentes des Rothschild sans qu’ils n’aient besoin de les formuler. Le but était de ne pas déplaire aux principaux bailleurs de fonds au monde. L’hégémonie de la famille était telle qu’il « n’était pas envisageable de faire défaut à cette institution car cela aurait été une condamnation à ne pas avoir accès à aucun financement viable », constate l’auteur.

Au début du XXe siècle, les Rothschild ont perdu leur position dominante avec l’avènement de New York comme le centre du monde de la finance mondiale au lendemain de la première guerre mondiale. Après les « Roaring twenties » – les années folles, est advenue la plus grande crise financière de 1929 qui et qui a apporté avec elle son lot de leçons. La plus importante est que l’arrêt brutal du flux du crédit dans une économie mondialisée agrippe les engrenages de l’économie et du commerce. Or, comment maintenir ce système à flots quand tous les acteurs ont peur de risquer leurs capitaux ? Donc la nécessité d’un « investisseur de dernier recours » qui est là, quand plus aucun intervenant ne prend de risque parait essentielle.

C’est le rôle de facto qui incombera au fonds monétaire international au lendemain de la deuxième guerre mondiale, en plus de sa mission officielle de surveiller et maintenir des équilibres des balances de paiement des pays membres.

C’est avec la crise de la dette mexicaine à partir de 1982 que le FMI incarnera pleinement ce rôle. Ni répudiation, ni moratorium, ni renégociation des montants, le gouvernement en place privilégie le service de la dette sur toute autre option. En choisissant d’honorer sa dette extérieure jusqu’à l’épuisement des réserves en devises, quitte à priver le pays et la population de l’essentiel : santé, éducation, transport, sécurité, etc.

Résultat, les prêts avec des dates de maturité de plus en plus proches se sont succédé. Le gouvernement ira jusqu’à l’épuisement de ses réserves en devises étrangères. La scène est racontée dans l’ouvrage : payant 100 millions de dollars par jour de dette, le ministre des finances constate qu’il n’en reste que 200 millions. Il se dirige alors samedi pour Washington où il se présente au gouverneur de la FED (l’équivalent de la banque centrale américaine), en sortant ses poches vides. « Lundi, on n’aura plus de quoi payer. » lance le Mexicain. Pourquoi était-ce si grave et pourquoi aller à Washington et non à Brasilia ou Buenos Aires ? C’est parce que la majorité de la dette extérieure mexicaine était détenue par les banques américaines. Selon les autorités américaines, si le Mexique faisait défaut, cela ferait vaciller le château de cartes de la finance, non seulement mexicain mais surtout américain, voire mondial. Une hypothèse non vérifiable, mais qui aurait pu servir aux Mexicains pour s’arroger un pouvoir de négociation plus conséquent.