Pologne : Est-ce que la publicité des déclarations remet en cause la protection des données personnelles ?

Dans l’affaire Wypych c. Pologne (25 octobre 2005, requête no 2428/05)37, la Cour européenne des droits de l’homme a rejeté la plainte d’un membre d’un conseil local polonais. Il refusait de soumettre sa déclaration de patrimoine au motif que l’obligation de divulguer des détails concernant sa situation financière et son portefeuille immobilier imposée par la législation était contraire à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour a estimé que l’obligation de soumettre la déclaration et sa publication en ligne constituaient effectivement une ingérence dans le droit à la vie privée, mais qu’elle était justifiée et que la portée des informations à fournir n’était pas excessivement lourde. La Cour « considère que c’est précisément ce caractère exhaustif qui rend réaliste l’hypothèse que les dispositions contestées atteindront leur objectif de donner au public une image raisonnablement exhaustive de la situation financière des conseillers […] que l’obligation additionnelle de fournir des renseignements sur les biens, y compris les biens matrimoniaux, peut être considérée comme raisonnable en ce sens qu’elle vise à décourager les tentatives de dissimuler des biens simplement en les acquérant au nom du conjoint d’un conseiller ».
La Cour européenne des droits de l’homme a également approuvé la publication et l’accès en ligne des déclarations, faisant valoir que « le grand public a un intérêt légitime à s’assurer que les politiques locales sont transparentes et que l’accès en ligne est plus facile et efficace. Sans un tel accès, l’obligation n’aurait aucune importance pratique ou incidence réelle sur la mesure dans laquelle le public est informé du processus politique. »

⇒ Selon la Cour européenne des droits de l’homme, la publication des déclarations de patrimoine n’entre pas en contradiction avec la protection de la vie privée. De plus, la publication et l’accès par Internet aux déclarations sont nécessaires pour informer le public.

La France : De Cahuzac à Fillon, un scandale à l’origine du changement

La législation en vigueur en France entre 1988 et 2013 est la plus proche de celle qu’on connait la Tunisie (17/1987). Une série de scandales ont prouvé l’inefficacité de cette ancienne loi et l’efficacité des nouvelles mesures mises en place en 2013/2014. En 2013, le ministre français du budget, Jérôme Cahuzac, est éclaboussé par un scandale de grande ampleur : il dispose d’un compte en Suisse non déclaré au fisc français. Un compte avec 600.000 € qui échappent à l’impôt sur le revenu. La Radiotélévision Suisse a même évoqué la possibilité qu’un compte crédité de 15 millions € ait été créé.

Cette affaire advient dans une période où le gouvernement de François Hollande prône l’effort et le sacrifice et où le ministre Cahuzac est chargé de collecter les efforts des contribuables français. Cette affaire a prouvé l’inefficience de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTVFP). En effet, la CTVFP comparait les déclarations en début et en fin de mandat et, si elle constatait un écart trop important, elle pouvait réclamer des explications et saisir le parquet si elle n’était pas convaincue. Toutefois, les déclarations et les observations de la commission étaient confidentielles. Elles ne pouvaient être rendues publiques qu’à la demande expresse des déclarants ou sur requête des autorités judiciaires40. Autre point, les retards de déclaration étaient très fréquents : 25% des élus régionaux, 9% des élus départementaux et 13% des sénateurs. Aucune sanction n’était prise à leur encontre. Dans 16% des cas, les déclarations n’étaient pas remplies avec suffisamment de soin et les proches des élus n’étaient pas concernés par la déclaration. Par ailleurs, il y a une impunité de fait pour les fraudeurs. Entre 1988 et 2009, la Commission pour la transparence financière n’a transmis que 12 dossiers à la justice. Toutes les affaires ont été classées sans suite. En effet, l’enrichissement inexpliqué ne constitue pas formellement un délit. L’affaire Cahuzac a été le point de départ d’une réforme de cette commission et des procédures de lutte contre les conflits d’intérêts et pour la transparence. L’Assemblée Nationale française a adopté une nouvelle loi relative à la transparence de la vie publique. Elle instaure la création d’une autorité administrative indépendante ayant pour but de gérer les déclarations de patrimoine et les conflits d’intérêts, à savoir la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP). En Septembre 2014, un nouveau scandale fiscal impliquant le secrétaire d’Etat au commerce extérieur Thomas Thévenoud a éclaté, obligeant ce-dernier à démissionner 9 jours après sa nomination. Par la suite, une nouvelle loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a été promulguée. Cette loi dispose que les déclarations doivent être publiées sur Internet.

C’est lors de la campagne des présidentielles que cette loi a joué un rôle déterminant. Les déclarations des candidats étant mises à la disposition du public sur le site, des journalistes d’investigation se sont penchés sur celle de François Fillon, candidat à la présidentielle ayant remporté les primaires de la droite et du centre. Leur attention s’est portée sur la case indiquant « la description de l’activité professionnelle de son conjoint ». En cherchant dans les bilans comptables, ils se sont aperçus d’une variation anormale dans la masse salariale durant les années du passage de Mme Fillon. En poussant l’investigation, ils arrivent à la conclusion que son épouse a touché 100.000 euros de la part de la Revue des deux mondes, un magazine dont le patron est un proche de son mari. Le doute s’est immiscé car Le Canard enchaîné trouvé de papiers signés par Pénélope Fillon, pas même avec un pseudonyme. Parallèlement, l’attention des journalistes du Canard s’est focalisée sur l’activité parlementaire de François Fillon particulièrement entre 1998 et 2007, où son épouse a été rémunérée par l’Assemblée Nationale en tant qu’assistante parlementaire. Mme Fillon n’avait pas de badge d’entrée ni de carte à la cantine. C’était un emploi fictif encore une fois44. La suite est connue de tous : François Fillon, candidat victorieux des primaires de la droite et du centre, ne s’est même pas qualifié au deuxième tour des présidentielles.

→Avant 2014 et l’affaire Cahuzac, l’accès aux déclarations était contraignant L’accessibilité des déclarations de patrimoine en ligne améliore l’intégrité de la classe politique et la confiance des citoyens dans leurs élus et facilite le travail d’investigation des journalistes. Cela évite d’avoir des représentants corrompus pouvant nuire à l’Etat et à la collectivité.

Aux Philippines, à quoi sert la publication des déclarations?

Dans le cadre d’une enquête d’investigation, un groupe de journalistes a constaté un grand écart entre le train de vie des employés du bureau des impôts, le BIR, et leur salaire annuel. De plus, ils ont remarqué qu’en 12 ans, 24 demandes en justice ont été opérées par des agents du bureau des impôts pour changer leur date de naissance et retarder ainsi leur retraite. Une enquête a été menée à partir des déclarations de patrimoine publiées, croisées avec les registres d’immatriculation des véhicules, les registres de propriété et les registres commerciaux et des sociétés. Elle a révélé de nombreuses incohérences dans les déclarations et surtout que les agents du BIR ont utilisé des prête-noms pour cacher leurs propriétés. A la suite de ce rapport d’enquête, plusieurs fonctionnaires des agences de recouvrement des impôts ont été contraints de démissionner et ont  fait face à des accusations de corruption, tandis que d’autres ont été suspendus.

⇒ Le cas des Philippines n’est pas un cas isolé. Dans plusieurs pays, la publication des déclarations a permis aux journalistes d’investigation de soutenir les efforts de l’Etat dans la lutte contre l’enrichissement illicite. Au-delà des journalistes, les médias, les chercheurs universitaires, la société civile peuvent jouer un rôle important dans la vérification de l’exactitude des déclarations.

Argentine : pour bien contrôler, il faut en avoir les moyens

En Argentine, les déclarations de patrimoine se faisaient sur papier jusqu’en 1999. A partir de l’an 2000, la numérisation des déclarations a été mise en place. Le coût moyen de gestion de chaque déclaration est passé de 67$ à 8$. Le taux des déclarants s’est amélioré également passant de 70% à 98%.

→ La numérisation améliore l’efficacité de l’accès et du contrôle des déclarations. Elle suscite un intérêt des citoyens et journalistes. De plus, cela limite les coûts de gestion pour l’Etat.

Tanzanie : à quoi bon contrôler sans sanctions effectives?

En Tanzanie, les déclarations sont soumises au commissaire responsable de l’éthique. Même s’il a formellement la prérogative de vérifier la véracité des déclarations, la loi ne lui offre pas les moyens légaux d’imposer une punition en cas de violation et/ou non-respect du code éthique.

→ Sans instruments légaux efficace, faire respecter la loi est impossible.

Ghana

Au Ghana, la déclaration est déposée auprès de l’auditeur général et maintenue dans le secret. L’absence de publication entrave la vérification car même l’auditeur général ne dispose pas de l’autorité légale d’accès au contenu des déclarations. Il ne peut pas donc vérifier le contenu.

→L’absence de publication bloque tout contrôle ou d’éventuelles poursuites par des organes étatiques ou par des citoyens.

Enjeux politiques et contexte historique du projet de loi N°89/2017 : un air de déjà-vu?

L’enjeu politique est important à saisir: la mise sur agenda de la déclaration de patrimoine est loin d’être récente. Il y a environ trente ans, en 1987, une loi sur la déclaration de patrimoine a été adoptée. Elle semble par ailleurs naître d’une volonté politique du pouvoir institué de l’époque.

En effet, “En septembre 1985, le président de la République Habib Bourguiba a déclaré qu’il allait consacrer «la fin de sa vie à combattre la corruption et la mauvaise gestion et la dilapidation des deniers de l’Etat» lors de la clôture des travaux de la 16e session du comité central du parti socialiste destourien (PSD)”.

Quant aux incertitudes liées aux véritables motivations derrière cette initiative, il est vrai que le contexte de l’époque est comparable à celui d’aujourd’hui.

Ainsi,“les mêmes questions qui se posaient au milieu des années 80 se posent encore aujourd’hui”.

Le spectre des règlements de compte hante toujours le contexte actuel de l’élaboration et de la discussion de ce projet de loi sur la déclaration de patrimoine. Rappelons encore le doute qui planait sur les objectifs de l’initiative législative de 1987 d’après la presse de l’époque, et qui seraient plutôt liés à la cooptation et à la sélection d’un nouveau personnel politique par la présidence de la République.

“Selon des articles du journal Le Monde de l’époque, la lutte contre corruption est en réalité une chasse aux sorcières qui témoigne d’un changement des favoris au sein du palais de Carthage.”

La campagne anti-corruption du printemps 2017 donne un air de déjà-vu qui renvoie inévitablement au contexte dans lequel l’ancienne loi sur la déclaration de patrimoine a été adoptée. On peut aller plus loin dans la comparaison entre les deux contextes, par-delà les luttes entre les acteurs du champ politico-institutionnel  :

“Difficultés économiques, instabilité politique et émergence de nouvelles élites : ces éléments représentent un dénominateur commun entre la période de l’examen du projet de loi en 2018 et celle de 1987, trente ans plus tôt, même si la nature régime a changé.”

Faiblesses de la loi de 1987 : ce qui n’est pas à refaire

Afin de contribuer à la construction d’un instrument légal efficient dans la lutte contre la corruption, Barr Al Aman s’est penchée sur les limites de la loi de 1987. Il est en effet nécessaire d’éclairer les failles du passé pour les éviter à l’avenir. Et ce sont les élus de l’époque qui ont débusqué eux-mêmes certaines faiblesses. Les débats parlementaires de l’époque montrent que la loi s’est privée d’un certain nombre d’outils qui lui auraient permis de mettre en œuvre une procédure de déclaration de patrimoine plus adaptée aux finalités d’intégrité et de transparence de la vie politique.

En effet, l’absence “d’outils de contrôle de l’exactitude des déclarations au moment des dépôts”, “d’outils de contrôle continu sur les fonctionnaires, [et] spécialement les hauts fonctionnaires”, et de “procédures de répression (زجر) spécifiques” donne une portée limitée aux effets escomptés de ce texte législatif. En outre, selon la réponse du ministre de la justice de l’époque, Mohamed Salah Ayari, cette loi avait un aspect préventif.

“Il revient également sur «l’aspect moral et non-coercitif» de cette loi, justifiant cela par l’existence d’un dispositif légal suffisant incarné par la Cour de discipline budgétaire et des texte pénaux (articles 96-99) du code pénal qui aborde la concussion, c’est à dire, la perception illicite d’argent par un fonctionnaire.”

Par ailleurs, certaines expériences d’élus et de fonctionnaires en matière de déclaration de patrimoine mettent en relief d’autres faiblesses du cadre législatif actuel. En effet, Barr Al Aman a mené plusieurs entretiens avec des personnes soumises à la déclaration de patrimoine. Le devenir administratif de ladite déclaration demeure incertain : 

“[…] le seul point commun entre tous les interviewés : ils ne savent pas ce qui advient de leurs déclarations”.

D’ailleurs, l’un des témoignages recueillis éclaire les insuffisances de la procédure de déclaration de patrimoine actuellement en vigueur.

En effet, “un haut fonctionnaire au sein du ministère des finances a également expliqué que la déclaration qu’il a effectuée n’a eu aucune suite. Selon lui, les informations détenues par les services fiscaux peuvent suffire à atteindre l’objectif de la prévention de l’enrichissement illicite et que la déclaration de patrimoine dans l’état actuel ne permet aucun croisement de données ni contrôle.” Dans le même ordre d’idées, “Un contrôleur des impôts travaillant dans le gouvernorat de Tunis qui a préféré garder son anonymat affirmé qu’il a effectué sa déclaration suite à une note interne. […] Il n’y a eu aucune suite à cette déclaration.”

Les propositions de Barr al Aman : publier, numériser et contrôler

Barr Al Aman s’est intéressée aux mécanismes susceptibles de renforcer le dispositif légal de lutte contre la corruption, l’enrichissement illicite et les conflits d’intérêts dans la fonction publique. Les amendements que nous proposons s’articulent autour de trois principes : la publication, la numérisation et le contrôle.

Concernant la publication, “nous avons proposé l’amendement des articles 5, 9, 12, 13, 15, 16 et 46.” Il s’agit “Pour chaque nomination à une fonction nécessitant une déclaration de patrimoine, […] de mentionner dans le texte de l’annonce publiée dans le JORT que cette fonction nécessite le dépôt d’une déclaration de patrimoine.” Nous proposons également “la publicité des déclarations et par conséquent la suppression de tous les articles devenus caducs si la déclaration est publique.” “Enfin, les décisions de justice relatives aux conflits d’intérêts devraient être publiées sur les sites internet spécialisés dans les marchés publics.”

Quant à la numérisation, “Nous avons proposé l’amendement des articles 8 et 15.” Il s’agit en effet de croiser les données du Journal Officiel de la République Tunisienne avec la base de données de l’instance de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption.

“L’autre amendement que nous proposons porte sur l’obligation de déclarer en ligne, en gardant, dans des cas exceptionnels, la prise en charge de déclarations papier et la mention des délais de numérisation des déclarations faites sur papier”.

Enfin, pour ce qui est du contrôle, les modifications suggérées concernent non seulement la variation du patrimoine, mais aussi la mention du conjoint et des enfants ainsi que la réduction des délais de dépôt de déclaration. Voici un certain nombre de ces propositions :

– “Si un élu parlementaire, local ou régional change de commission, une nouvelle déclaration d’intérêts et de patrimoine doit être faite.”
– “Si un citoyen présente sa candidature à une des fonctions mentionnées dans l’article 11 de la constitution, il doit déposer sa déclaration de patrimoine au moment de cette candidature. Seules les déclarations des vainqueurs aux élections seront traitées à la prise effective des fonctions.”
– “[…] les citoyens peuvent exercer un contrôle en présentant une pétition ou des correspondances destinées aux chefs des institutions publiques en cas de soupçon de conflit d’intérêts dans des décisions nécessitant un vote.”

L’accès à l’information

Selon la constitution :

Article 32, premier paragraphe : « L’État garantit le droit à l’information et le droit d’accès à

l’information. »

Selon la loi :

La loi organique 22/2016 porte sur le droit d’accès à l’information. Le texte évoque explicitement les informations qu’une institution publique doit publier de manière spontanée (article 6), sans mentionner les déclarations de patrimoine pour les personnes en fonction dans des institutions publiques. Par ailleurs, les exceptions au droit d’accès à l’information sont clairement mentionnées, notamment les demandes qui pourraient nuire aux « droits du tiers quant à la protection de sa vie privée, ses données personnelles (…) ». Toutefois, cette loi précise dans le même article que les exceptions ne sont pas absolues, mais qu’elles prennent en considération l’intérêt public. « La proportionnalité entre les intérêts qu’elle est censée protéger et la raison de la demande d’accès, sera prise en compte. »

De plus, l’article 26 dispose que « les exceptions prévues à l’article 24 de la présente loi ne s’appliquent pas : (…) en cas d’obligation de faire prévaloir l’intérêt public sur le préjudice pouvant toucher l’intérêt à protéger, en raison d’une menace grave pour la santé ou la sécurité ou l’environnement ou par conséquent à la commission d’un acte criminel. »

Analyse :

La loi organique portant accès à l’information 22/2016 ne mentionne pas le droit d’accès aux déclarations de patrimoine. De plus, elle dispose que les données personnelles constituent une exception au droit d’accès à l’information. Or, cette exception est levée s’il y a acte criminel, ce qui ouvre l’accès à ces données. Les sanctions en matière de corruption, d’enrichissement illicite et de conflits d’intérêts dépassent un an de prison. Donc, il s’agit bel et bien de crimes selon le droit pénal.

Cette loi met l’intérêt commun au-dessus de la préservation des données personnelles. Cette démarche devrait être prise en considération dans la législation en matière de déclaration de patrimoine. En effet, il faut privilégier l’intérêt public en mentionnant ouvertement la publicité des déclarations, contrairement à ce que prévoit le projet de loi 89/2017. Ainsi, il est de l’intérêt public de fournir les informations mentionnées dans les déclarations afin d’engager le citoyen et de renforcer sa confiance dans les institutions de l’Etat.

 https://www.researchmedia.org/rapport-declaration-patrimoine/ 

Les données personnelles

Selon la constitution

Article 24

« L’État protège la vie privée, l’inviolabilité du domicile et le secret des correspondances, des communications et des données personnelles. »

Selon la loi

La constitution dispose que la législation en matière de libertés et droits de l’homme prend la forme de loi organique. Cependant, la loi sur la protection des données privées actuellement en vigueur date de 2004. Elle a donc été adoptée avant l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution. L’article 4 dispose que les données personnelles sont celles « qui permettent directement ou indirectement d’identifier une personne physique ou la rendent identifiable, à l’exception des informations liées à la vie publique ou considérées comme telles par la loi. »

Analyse

Les déclarations de patrimoine et d’intérêts contiennent des informations pouvant être considérées comme des données personnelles pour toute personne physique parce qu’elles permettent de les identifier. Toutefois, la déclaration de patrimoine concerne des personnes qui gèrent ou bénéficient de l’argent public, par conséquent elles ne sont pas classées comme des données personnelles durant l’exercice de leurs fonctions dans un des postes qui nécessite une déclaration.

Nous avons interrogé le vice-président du parlement Abdelfattah Mourou (Ennahda) en février 2017, Mohamed Salah Ben Aissa (ex-ministre de la justice sous le gouvernement Habib Essid), un haut fonctionnaire au ministère des finances, un contrôleur des impôts travaillant dans le gouvernorat de Tunis, etc. A l’issue de ces entretiens, nous avons remarqué que le processus déclaration de patrimoine n’est pas standardisé. Certains disent n’avoir jamais été informés par leurs assistants ou leurs chefs de cette procédure, d’autres disent qu’ils la connaissaient car ils sont juristes. Au ministère des finances, il y a déjà eu des notes internes appelant les fonctionnaires à déclarer ou renouveler leurs déclarations. Cependant, le seul point commun entre tous les interviewés : ils ne savent pas ce qui advient de leurs déclarations.

En février 2017, soit 3 ans après son élection en tant que député, Abdelfattah Mourou, occupant les fonctions de vice-président de l’ARP, a déclaré qu’il « était au courant qu’il était soumis à la déclaration de patrimoine » mais qu’il ne l’a pas faite car il « s’est laissé allé » et parce que ce n’est pas « obligatoire ». Il ajoute : « Si ça l’était, je me serais obligé à le faire.» Le cabinet de l’Assemblée n’a pas signalé ou rappelé au vice-président son devoir de déclarer selon la constitution de 201411. Par ailleurs, Mourou s’est prononcé contre la publication des déclarations : «il est inconcevable qu’un simple citoyen me surveille, en effet, est-ce que je surveille les biens et propriétés des citoyens ? »

Mohamed Salah Ben Aissa, ministre de la justice de février à octobre 2015, a affirmé qu’il était au courant de l’existence de la loi et qu’il n’a pas attendu d’être avisé par son cabinet ou l’administration au sein du ministère. Rien d’étonnant pour un éminent juriste, doyen de la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales. Il a affirmé également qu’il s’est dépêché de déposer une déclaration à la fin de ses fonctions ministérielles.

Un contrôleur des impôts travaillant dans le gouvernorat de Tunis qui a préféré garder son anonymat a affirmé qu’il a effectué sa déclaration suite à une note interne. Il a évoqué le long formulaire avec humour notamment la partie où il a renseigné qu’il n’avait pas « de chevaux, ni toute autre forme de bétail ». Il n’y a eu aucune suite à cette déclaration. Un haut fonctionnaire au sein du ministère des finances a également expliqué que la déclaration qu’il a effectuée n’a eu aucune suite. Selon lui, les informations détenues par les services fiscaux peuvent suffire à atteindre l’objectif de la prévention de l’enrichissement illicite et que la déclaration de patrimoine dans l’état actuel ne permet aucun croisement de données ni contrôle.

Barr al Aman a réalisé un rapport d’évaluation de la déclaration de patrimoine afin de comprendre les erreurs du passé et les éviter dans la réforme de cette politique publique.

Pour consulter le rapport en français: https://www.researchmedia.org/rapport-declaration-patrimoine/

Si un.e élu.e constate qu’il n’est pas inclus.e, nous l’invitons à nous le signaler.

Parmi eux: Yassine Ayari a indiqué qu’il a déclaré en février 2018.

*Nom de famille modifié à la demande de l’élue.

Cet article est un extrait du rapport que vous pouvez consulter sur ce lien:

https://www.researchmedia.org/rapport-declaration-patrimoine/

La législation en vigueur en France entre 1988 et 2013 est la plus proche de celle qu’on connait en Tunisie (17/1987). Une série de scandales a prouvé l’inefficacité de cette ancienne loi et l’efficacité des nouvelles mesures mises en place en 2013/2014.

En 2013, le ministre français du budget, Jérôme Cahuzac, est éclaboussé par un scandale de grande ampleur : il dispose d’un compte en Suisse non déclaré au fisc français. Un compte avec 600.000 € qui échappent à l’impôt sur le revenu. La Radiotélévision Suisse a même évoqué la possibilité qu’un compte crédité de 15 millions € ait été créé[1].

Cette affaire advient dans une période où le gouvernement de François Hollande prône l’effort et le sacrifice et où le ministre Cahuzac est chargé de collecter justement les efforts des contribuables français. Cette affaire a prouvé l’inefficience de la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTVFP). En effet, la CTVFP comparait les déclarations en début et en fin de mandat et, si elle constatait un écart trop important, elle pouvait réclamer des explications et saisir le parquet si elle n’était pas convaincue. Toutefois, les déclarations et les observations de la commission étaient confidentielles. Elles ne pouvaient être rendues publiques qu’à la demande expresse des déclarants ou sur requête des autorités judiciaires[2].

Autre point, les retards de déclaration étaient très fréquents : ils concernaient 25% des élus régionaux, 9% des élus départementaux et 13% des sénateurs. Aucune sanction n’était prise à leur encontre. Dans 16% des cas, les déclarations n’étaient pas remplies avec suffisamment de soin et les proches des élus n’étaient pas concernés par la déclaration.

Par ailleurs, il y a une impunité de fait pour les fraudeurs. Entre 1988 et 2009, la Commission pour la transparence financière n’a transmis que 12 dossiers à la justice. Toutes les affaires ont été classées sans suite. En effet, l’enrichissement inexpliqué ne constitue pas formellement un délit.

L’affaire Cahuzac a été le point de départ d’une réforme de cette commission et des procédures de lutte contre les conflits d’intérêts et pour la transparence. L’Assemblée Nationale française a adopté une nouvelle loi relative à la transparence de la vie publique[3].

Elle instaure la création d’une autorité administrative indépendante ayant pour but de gérer les déclarations de patrimoine et les conflits d’intérêts, à savoir la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP). En Septembre 2014, un nouveau scandale fiscal impliquant le secrétaire d’Etat au commerce extérieur Thomas Thévenoud a éclaté, obligeant ce dernier à démissionner 9 jours après sa nomination. Par la suite, une nouvelle loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a été promulguée.[4] Cette loi dispose que les déclarations doivent être publiées sur Internet.

Graphique 7: Extrait de la déclaration du député François Fillon de la circonscription de Paris à la HATVP.

C’est lors de la campagne des présidentielles que cette loi a joué un rôle déterminant. Les déclarations des candidats étant mises à la disposition du public sur le site, des journalistes d’investigation se sont penchés sur celle de François Fillon, candidat à la présidentielle ayant remporté les primaires de la droite et du centre. Leur attention s’est portée sur la case indiquant « la description de l’activité professionnelle de son conjoint ». En cherchant dans les bilans comptables, ils se sont aperçus d’une variation anormale dans la masse salariale durant les années du passage de Mme Fillon. En poussant l’investigation, ils arrivent à la conclusion que son épouse a touché 100.000 euros de la part de la Revue des deux mondes[5], un magazine dont le patron est un proche de son mari. Le doute s’est immiscé car Le Canard enchaîné trouvé de papiers signés par Pénélope Fillon, pas même avec un pseudonyme. Parallèlement, l’attention des journalistes du Canard s’est focalisée sur l’activité parlementaire de François Fillon particulièrement entre 1998 et 2007, où son épouse a été rémunérée par l’Assemblée Nationale en tant qu’assistante parlementaire. Mme Fillon n’avait pas de badge d’entrée ni de carte à la cantine. C’était un emploi fictif encore une fois[6].

La suite est connue de tous : François Fillon, candidat victorieux des primaires de la droite et du centre, ne s’est même pas qualifié au deuxième tour des présidentielles.

==> Avant 2014 et l’affaire Cahuzac, l’accès aux déclarations était contraignant L’accessibilité des déclarations de patrimoine en ligne améliore l’intégrité de la classe politique et la confiance des citoyens dans leurs élus et facilite le travail d’investigation des journalistes. Cela évite d’avoir des représentants corrompus pouvant nuire à l’Etat et à la collectivité.

[1]Pour consulter l’article de la RTS :
http://www.rts.ch/info/monde/4799834-jerome-cahuzac-aurait-tente-de-deposer-15-millions-d-euros-dans-un-etablissement-genevois.html

[2]  Art 3, Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000321646

[3] Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=4D5ABB6FD9A6B91831D3EE76FFE83577.tpdjo15v_2?cidTexte=JORFTEXT000028056315&dateTexte=

[4] La loi dite « Sapin 2 » relative à la transparence, à la lutte
contre la corruption et à la modernisation de la vie économique du 9 décembre 2016
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033558528&categorieLien=id

[5] Penelope Fillon aurait reçu 900 000 euros au total, selon « Le Canard enchaîné », Le Monde avec AFP, 31 janvier 2017. Extrait de l’article :

« Penelope Fillon aurait par ailleurs touché 100 000 euros pour sa collaboration à la Revue des deux mondes. Des travaux dont Le Canard enchaîné dit ne pas avoir trouvé trace. D’après Michel Crépu, qui dirigeait à l’époque la revue littéraire, l’épouse de François Fillon « a bien signé deux, ou peut-être trois, notes de lecture », mais « à aucun moment […] je n’ai eu la moindre trace de ce qui pourrait ressembler à un travail de conseiller littéraire ». » Fin de citation. 
https://www.lemonde.fr/affaire-penelope-fillon/article/2017/01/31/penelope-fillon-aurait-recu-900-000-euros-au-total-selon-le-canard-enchaine_5072361_5070021.html

[6] L’emploi des membres de la famille n’est pas interdit mais il faut prouver qu’il est effectif.

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Sept ans après la chute de la dictature en 2011, corruption et crise de confiance envers les élites politiques et les représentants de l’Etat font partie des maux endémiques qui rongent la Tunisie. Ces phénomènes ne sont pas une fatalité. Des mécanismes existent pour les endiguer et réinsuffler la confiance des citoyens à l’endroit de leurs représentants. La déclaration de patrimoine pourtant pourrait être un de ces mécanismes. Elle constituerait un outil efficace pour lutter contre l’enrichissement illicite et les conflits d’intérêts, si elle est correctement mise en place.

En Tunisie, la loi sur la déclaration de patrimoine a fêté ses trente ans en 2017. Cet anniversaire coïncide avec la révision de ce cadre légal au Parlement notamment avec un projet de loi gouvernemental et des propositions de lois émanant des élus. Ces textes ont pour but de mettre à jour les procédures et de les adapter aux exigences constitutionnelles mentionnées dans l’article 11 de la Constitution de 2014 qui stipule que «Toute personne investie des fonctions de Président de la République, de Chef du Gouvernement, de membre du Gouvernement, de membre de l’Assemblée des représentants du peuple, de membre des instances constitutionnelles indépendantes ou de toute autre fonction supérieure doit déclarer ses biens, conformément à ce qui est prévu par la loi ». Mais avant de promulguer une nouvelle loi, il est nécessaire d’évaluer celle qui la précède, de déceler les erreurs commises et de comprendre les failles non seulement du texte, mais aussi de sa mise en œuvre, afin de ne pas les reproduire.

En tant que média, Barr al Aman s’est intéressé à l’usage de cet outil pour garantir l’intégrité de la vie politique et lutter contre la corruption. Ainsi, pour évaluer cette politique publique, nous avons procédé en cinq étapes :

1. Tout d’abord, nous avons étudié la législation en vigueur.
2. Ensuite, nous avons analysé la base de données de la Cour des comptes, le dépositaire des déclarations de patrimoine. Cette base consiste en une liste de toutes les déclarations déposées pendant trois décennies.
3. Puis, nous avons questionné la volonté du législateur à travers une analyse des débats parlementaires de mars 1987. De plus, un entretien avec le premier ministre de l’époque Rachid Sfar, à l’origine de la loi 17/1987 portant déclaration sur l’honneur des membres du gouvernement, nous a permis saisir les motivations de l’Exécutif.
4. Pour comprendre concrètement la pratique de la déclaration de patrimoine, nous avons aussi interrogé des personnes soumises à cette procédure, ainsi que des responsables à la Cour des comptes.
5. Enfin, nous nous sommes penché sur les expériences comparées : qu’est-ce qui pousse un Etat à adopter ou réformer la déclaration de patrimoine ? Quelle est la latitude qu’offre la législation aux citoyens, acteurs politiques ou journalistes pour garantir une intégrité de la vie publique et ne pas biaiser le jeu démocratique et institutionnel ?

Le bilan ne pousse pas à l’optimisme. Il n’est pas exagéré de dire que la loi sur la déclaration du patrimoine de 1987 n’a servi à rien.

La Tunisie ne s’est dotée d’aucun outil de contrôle et de sanction, contrairement à d’autres pays, car les déclarations sont sous le sceau du secret. D’ailleurs, ni les journalistes, ni la société civile n’ont pu utiliser les déclarations de patrimoine pour veiller à l’intégrité de la vie politique. Un secret maintenu dans le projet de loi examiné en plénière en juin 2018 au parlement tunisien et même renforcé par la criminalisation de la publication du contenu des déclarations.

Les chiffres sont éloquents. En trente ans, plus de 25.000 déclarations ont été déposées. Combien de personnes auraient dû déclarer au total ? Nul n’est en mesure de répondre. En effet, à notre connaissance, aucun service de l’Etat n’a fait le suivi des nominations et fin de fonction afin d’identifier les contrevenants. Ainsi, ce sont autant de personnes hors-la-loi et hors d’atteinte. Au-delà de ceux qui n’ont pas déclaré, si on se focalise sur les déclarations déposées, aucune n’a été utilisée par la justice ou tout autre service étatique, de l’aveu de la Cour des comptes. Durant cette même période, un tiers des déclarations a été déposé en 9 mois, entre avril et décembre 1987. Deux tiers l’ont été pendant 29 ans. Quant à l’obligation de renouveler sa déclaration, elle a été peu appliquée : seul un quart des primo-déclarants l’ont respecté au moins une fois sur trente ans, alors que la loi prévoit un renouvellement tous les cinq ans. Pis, seulement 1% des déclarations déposées l’ont été à la fin des fonctions. Encore une preuve de l’inutilité d’un dispositif légal basé sur le secret et l’absence de contrôle.

Pour formuler nos recommandations, nous nous sommes appuyés tant sur les failles observées, que sur une étude des expériences comparées. Nous avons aussi accordé un intérêt particulier à l’analyse projet de loi gouvernemental 89/2017 déposé au parlement et des propositions de lois émanant des élus.

C’est pourquoi Barr al Aman appelle à intégrer ces trois principes dans la prochaine législation qui encadrera la déclaration de patrimoine :

Publier

Les déclarations doivent être publiques afin que la société civile, les journalistes et a fortiori les citoyens puissent regagner confiance dans les institutions de l’Etat et exercer un droit de regard sur leurs représentants. Ceci permettra aussi d’élargir le contrôle à moindre coût.

Numériser

Les déclarations doivent être numériques afin de limiter le coût de gestion et faciliter le traitement et surtout prendre le moins de temps possible aux déclarants.

Contrôler

Le contrôle doit être systématique sur les fonctions les plus importantes et porter de manière aléatoire sur une partie des autres fonctions.

Cette vidéo a été produite par l’équipe de Barr al Aman dans le cadre de son partenariat avec la Cour des Comptes.

Les gouverneurs sont les présidents des conseils régionaux et les patrons des administrations régionales. Avec les élections municipales prévues le 6 mai 2018 et les régionales, dont la date n’est pas encore fixée, leurs fonctions sont appelées à évoluer conformément à la décentralisation inscrite dans la constitution de 2014.

Ont-ils déjà déclaré?

Sur ces 15 nouveaux ou anciens gouverneurs, seuls 8 ont précédemment déclaré leur patrimoine, considérant qu’ils figurent dans la base de données des déclarations de la Cour des Comptes. La présidence du gouvernement a nommé des personnes qui n’étaient pas en conformité avec la loi sur la déclaration de patrimoine alors que ce même gouvernement s’est déclaré en guerre contre la corruption et l’enrichissement illicite. La présidence du gouvernement a même soumis un projet de loi portant sur portant déclaration des biens et des intérêts, de la lutte contre l’enrichissement illicite et le conflit d’intérêt dans le secteur public, actuellement en discussion dans la commission de législation générale au parlement. Il aurait été possible de vérifier que ces représentants régionaux de l’Etat se sont acquittés de leurs obligations légales et plus globalement d’être en règle vis-à-vis de l’administration fiscale.

Le journal officiel de la République Tunisienne du 14 avril 1987 (voir page 3)

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JORT à l’origine du flou

Les 4 nominations, 4 remerciements et 7 mutations sont effectives depuis le 29 octobre dernier. Cependant, le décret gouvernemental est daté du 22 janvier. Il a été publié au journal officiel daté du 26 janvier.

La jurisprudence administrative en la matière pourrait justifier ou expliquer cette démarche. Cependant, ce décalage entre la date de la prise de décision, sa publication au journal officiel et son entrée en vigueur laissent un flou: à partir de quand les délais de dépôt des déclarations de patrimoine peuvent-ils être comptabilisés?

Depuis 1987, sur plus de 25.000 déclarations, aucune n’a été utilisée par l’exécutif ou par la justice, ni pour s’acquitter de sa véracité, ni pour la confronter à d’autres bases de données.

La publication au journal officiel peut s’avérer un instrument, parfois une arme, politique. Par exemple, quand l’Instance Supérieure et indépendante pour les élections (ISIE) fixe le calendrier électoral municipal (avec le 17 décembre 2017 comme date initiale), il n’est publié que sur le site de l’instance mais jamais au JORT et ce, jusqu’à ce que le report des élections soit finalement décidé.

A contrario, quand le nouveau calendrier – fruit d’une concertation entre des partis politiques et l’ISIE – est fixé et approuvé, il sera publié quelques heures plus tard au journal officiel.  Le flou réside ici dans le fait que la déclaration est Cerise sur le gâteau, le président de la République ne rechigne même plus à convoquer les électeurs: il signe le décret présidentiel qui lui-même est publié dans un court délais.

Que risquent-ils?

Comment garantir que ces gouverneurs sont au-dessus de tout soupçon de conflit d’intérêts et d’enrichissement illicite? La déclaration de patrimoine aurait-elle permis de le ou la débusquer?

Non. Depuis 1987, sur plus de 25.000 déclarations, aucune n’a été utilisée par l’exécutif ou par la justice, ni pour s’acquitter de sa véracité, ni pour la confronter à d’autres bases de données.

Sans publication, numérisation et contrôle, déclarer ou ne pas déclarer: cela ne change absolument rien. Les gouverneurs ne risquent donc rien…

Enfin, dans le neuvième numéro du journal officiel, plusieurs directeurs généraux ont été nommés. Le décompte peut commencer: ils sont soumis au devoir de déclarer leur patrimoine.

Et s’ils publiaient?

NB: La base de données fournie par la Cour des comptes consiste en une liste de toutes les personnes ayant déclaré leur patrimoine depuis 1987 jusqu’au 3 janvier 2018 date de la dernière déclaration mentionnée. Les déclarants déposent leurs déclarations en arabe, la Cour des comptes transcrit en français pour la saisie sur un logiciel de travail interne. Cette transcription introduit une marge d’erreur car le même nom peut être transcrit de différentes manières à chaque déclaration. Toute personne citée peut demander une rectification à la rédaction de Barr al Aman en envoyant le reçu de la déclaration délivré par la Cour.